石巖:歐盟推動 WTO 改革:主張、路徑及影響

選擇字號:   本文共閱讀 239 次 更新時間:2019-05-23 19:22:42

進入專題: 歐盟   WTO  

石巖  

  

   摘要:歐盟在多邊貿易體制受保護主義和單邊主義威脅之際,率先提出WTO改革方案,其主張包括:強化對“扭曲市場”行為的監督;對“發展中國家”重新分類;實行“靈活的多邊主義”,推進諸邊談判;提高爭端解決機制的效率和透明度等。歐盟的主張與其近年來貿易政策的調整一脈相承,推動WTO改革的路徑呈現出內部改革先行、積極拓展雙邊和靈活協調多邊的三位一體特征,有助于將各方從“關稅戰”前線拉回到理性的“規則談判”上來。但歐盟推動WTO改革本質上立足于其自身利益考量,其局限性無助于真正解決當下WTO和貿易自由化的困境。

  

   關鍵詞:歐盟、WTO改革、貿易政策

  

   當前,在美國貿易保護主義和單邊主義政策的壓力及歐盟等其他西方力量的推動下,世界貿易組織(WTO)改革上升為全球優先議題。歐盟作為多邊貿易體制的受益者、維護者和多邊規則的倡導者,在推動WTO改革進程中的作用舉足輕重。剖析歐盟關于WTO改革的具體主張和推進舉措,有助于理解歐盟立場及其行為邏輯,尋找中國與歐盟合作推動WTO改革的方向。

  

一、歐盟WTO改革方案的提出


   特朗普上臺后實施以“極限施壓”為特點的貿易保護主義政策,以“國家安全”為由對各貿易伙伴進行貿易調查,威脅加征關稅。更為嚴重的是,特朗普延續了奧巴馬政府阻撓WTO爭端解決機構上訴法官任命的做法,以此逼迫各方解決美國的不滿,尤其是有關WTO的“司法越權”(judicial overreach)問題,美國認為WTO對成員的國內法進行“重新審查”(denovo review),“在對爭端的解決不必要的問題上發表咨詢性意見”或“附帶判決”(obiter dicta),以及“上訴機構聲稱其報告有權作為先例”等做法是上訴機構“在創造自己的規則”。如今,上訴機構僅剩下3名法官,勉強達到審理案件的最少數量,而其中兩名法官將于2019年12月10日任期結束,屆時若仍無新法官上任,上訴機構乃至WTO將陷入實質性癱瘓。

  

   WTO面臨的危機引發歐盟擔憂。雖然美歐曾共同主導了國際多邊貿易體制的建立,但相對美國,歐盟更尊重并維護多邊貿易體制權威,即便在美國咄咄逼人的貿易制裁壓力下,仍強調多邊貿易規則和秩序的重要性。在歐洲,主張必須強硬回擊的學者以及擔心連鎖報復將破壞WTO體系或者已經開始探討“后WTO時代”的學者都認同一點:捍衛WTO規則才符合歐盟的長遠利益。

  

   在美國威脅加征關稅的壓力下,歐盟一方面與美國進行雙邊試探和磋商,另一方面也擔憂并醞釀挽救WTO機制。歐盟委員會(European Commission)意識到美國正在背棄現有的多邊貿易體制和規則,一度猶豫是否還能依靠WTO解決美歐貿易爭端。2018年5月,美國仍未在加征鋼鋁關稅上給予歐盟永久豁免權,歐盟委員會主席容克(Jean-Claude Juncker)表示,歐盟“除了發起WTO爭端解決訴訟已別無選擇”。歐盟委員會貿易委員馬爾姆斯特倫(Cecilia Malmstr?m)則表示,“歐盟的回應將遵守WTO規則”,但“不會在WTO發起爭端解決訴訟,因為美國的做法明顯與各方認同的WTO規則背道而馳”。口徑的不一致體現出歐盟對WTO機制有效性的擔心。

  

   歐洲理事會(European Council)于2018年6月28日通過決議,面對貿易摩擦升級,為維護基于規則的多邊體系,建議歐盟委員會針對WTO的幾大關鍵職能領域提出綜合性改革方案,包括:更靈活的談判,對產業補貼、知識產權和強制技術轉讓等問題設立新規,降低貿易成本,針對“發展中國家”身份問題的新方案,建立更加有效、透明的爭端解決機制以確保公平競爭,提高WTO的透明度和監督職能等。歐洲理事會的決議標志著歐盟成員國對WTO改革的意義及方向達成一致。歐洲議會(European Parliament)也認為,以WTO為載體的多邊貿易體系是國際貿易的最佳選擇,呼吁歐盟委員會和其他WTO成員共同解決上訴機構所處困境,主張美日歐三邊合作解決“不公平貿易行為”問題,并推進多邊貿易議程。

  

   基于歐盟三大機構的一致立場,歐盟委員會于2018年9月18日提出歐盟關于WTO改革的方案,即《WTO現代化:歐盟未來方案》(以下簡稱“歐盟方案”),包括以下主張:

  

   第一,強化對所謂“不公平貿易行為”的打擊。“歐盟方案”指出,WTO的監督機制失靈,無法保證成員將其補貼情況通報貿易伙伴,以致無法徹底解決某些成員產業補貼、國有企業問題以及“扭曲公平競爭”的做法;建議改善透明度和補貼通報,約束國有企業,主張制定新規解決服務和投資壁壘,包括強制性技術轉讓和數字貿易壁壘,呼吁解決國際社會的可持續發展目標問題,尤其是取消漁業補貼。

  

   第二,重新制定“發展中國家”的標準和待遇方案。“歐盟方案”指出,“對發達國家和發展中國家無差別的區分已經不能反映一些發展中國家經濟快速增長的現實”,從而造成“談判障礙”,建議:

  

   1.鼓勵成員“畢業”,不再享受特殊和差別待遇,提供預期能夠全面履行《WTO協定》所有義務的詳細路線圖,并將此點納入對該成員貿易政策的審議進程;

  

   2.未來協定中的特殊和差別待遇應有“時限”,并考慮成員數量和協定的自由化水平;

  

   3.要依據一系列的詳細分析來決定是否在現有協定中給予額外特殊和差別待遇。

  

   第三,以“靈活的多邊主義”推進諸邊談判(plurilateral negotiations)。“歐盟方案”指出,WTO談判功能受阻,多邊協定談判成果寥寥無幾,主要原因在于協商一致原則限制了談判成果的達成。因此,談判方式需增加靈活性,在無法獲得多邊協商一致的領域,應積極支持并推進諸邊談判,談判對所有成員開放且談判成果在最惠國基礎上可以適用。對此,馬爾姆斯特倫曾表示,“WTO成員應該可以自由地以不同速度前進,在不同的時間統一并達到標準,從而在關鍵領域的談判取得進展。”

  

   第四,挽救爭端解決機制,化解其停擺危機。“歐盟方案”對爭端解決機制的改革建議主要是回應美國對WTO上訴機構的不滿,建議主要包括:

  

   1.《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)第17.5條可改為“在任何情況下,有關程序不應超過90天,除非案件當事方成員同意”;

  

   2.針對即將離任的上訴法官的過渡規則,建議規定,即將離任的上訴法官應完成其任期內已召開一次聽證會且未決的上訴案件的審理;

  

   3.針對“上訴機構作出對解決爭端不必要的、冗長的咨詢性意見或附帶判決”的問題,建議DSU第17.12條的表述加上“在解決爭端的必要程度內”;

  

   4.針對“上訴機構對于事實的審查和對成員國國內法的重新審查”問題,建議澄清應限于“專家組報告中所涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋”,其中不包括國內措施的含義;

  

   5.建立上訴機構和WTO成員定期交流機制,對系統性問題或法理發展趨勢交換意見;

  

   6.對于上訴法官獨立性問題,建議任期只一屆但每屆任期時間可增加至6至8年。

  

   總體來看,歐盟想通過WTO改革實現三大目標:

  

   一是化解美國對WTO的不滿,避免爭端解決機制癱瘓;

  

   二是更新規則,壓制“不公平貿易行為”和“發展中國家”身份帶來的貿易優勢;

  

   三是更靈活務實地推進貿易自由化談判。

  

二、歐盟推動WTO改革的動因


   在美國推行單邊主義和貿易保護主義政策背景下,歐盟一方面力圖保住全球多邊貿易體系,另一方面,其本身也認為全球經貿格局已發生深刻變革,WTO的有關規則亟需更新,遲遲沒有進展的新一輪全球貿易自由化談判也應尋求新的方式實現推進。

  

   (一)多邊貿易體系癱瘓對歐盟經濟不利

  

   在全球幾大經濟體中,歐盟對外貿依存度最高,對外貿環境的變化更為敏感,進出口均依賴以規則為基礎的國際貿易。根據世界銀行發布的2016年貨物和服務出口對國內生產總值(GDP)增長的貢獻率,美國為11.9%,中國為19.7%,日本為16.1%,加拿大為31%,歐盟則高達43.2%;歐盟各成員國中,德國為46.1%,法國為30.2%,意大利為29.8%,荷蘭達到82.4%。2008年金融危機后,就貨物和服務出口對GDP增長的貢獻率來看,美國和加拿大增幅平緩,分別低于1%和3%,日本增長也不到4%,2015—2016年間甚至出現下降,中國下降了近5%,歐盟則逆勢而行,持續增長了近10%。

  

   對歐盟而言,多邊貿易體系的正常運轉不僅是全球貿易正常開展的保障,也是防止“霸凌”行為的屏障,一個失去多邊貿易體系規制的美國可對歐盟任意施壓。2018年底,美國仍未結束關于汽車進口的“232調查”,德國三大車企等不及歐盟官方與美國磋商,高管親赴華盛頓進行游說。此外,根據國際貨幣基金組織(IMF)2018年10月發布的《世界經濟展望報告》預測,2019年歐元區經濟增速將繼續放緩,從2%下降到1.9%。由于貨幣政策和財政政策空間有限,內部結構性矛盾仍無改觀,歐盟必須竭盡全力維護對自己有利的外部貿易環境,以維持經濟和就業的穩定,避免令已經深陷重重危機和矛盾的歐洲一體化雪上加霜。

  

   (二)新興市場國家競爭優勢上升促使歐盟醞釀修改貿易規則

  

新興市場國家在國際貿易中的競爭力提升,尤其是中國、印度等在中高端制造業領域也嶄露頭角,令歐洲國家倍感壓力,表面上指責“產業補貼”和“強制技術轉讓”等問題,實則不滿國際產能格局、技術力量的變化沖擊其原有經貿優勢,因此醞釀修改貿易規則。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:limei
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文章來源:《國際問題研究》2019年第2期

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