金三林 曹丹丘 林曉莉:從城鄉二元到城鄉融合———新中國成立70年來城鄉關系的演進及啟示

選擇字號:   本文共閱讀 154 次 更新時間:2019-10-08 00:29:01

進入專題: 城鄉關系  

金三林   曹丹丘   林曉莉  

   新中國成立70年來,城鄉關系不斷調整和演進。新中國成立初期建立并強化城鄉二元體制,改革開放后城鄉二元體制開始破除,黨的十六大后統籌城鄉發展,十七大后推動城鄉發展一體化,十九大提出城鄉融合發展方略,城鄉關系一直在適時調整完善。改革的主線是不斷明晰政府與市場的關系,一方面持續強化政府的公共資源配置職能,推進城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化,提升鄉村治理能力;另一方面持續推進城鄉商品市場一體化和要素市場一體化。當前,我國正在進入城鄉融合發展的加速期。新時期推進城鄉融合發展,要繼續堅持以處理好政府和市場的關系為主線,使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用,在城鎮化的大格局下重塑城鄉關系,實現城鄉功能互補、協調發展,共同推進整個國家現代化進程。

  

  

   國家現代化的過程也是城鄉關系不斷調整和重塑的過程。隨著工業化、城鎮化的發展,一些鄉村衰退,一些村莊消失,這是國際普遍現象,也是現代化的必然結果。但如果鄉村長期、整體性發展滯后,會造成嚴重的社會問題,最終影響國家現代化進程。鄉村何去何從,一直是我國百年近代化、現代化進程的一個基本問題。新中國的成立,為我國鄉村發展掀開了新的歷史篇章,但也因城鄉二元體制的建立,使鄉村發展和城鄉關系演進更為復雜曲折。新中國成立70年城鄉關系的演進,不僅包含了一般發展中國家的二元結構轉型,還包括我國特有的城鄉二元體制的形成和變革。從改革開放前的城鄉嚴重二元分割,到黨的十六大后統籌城鄉發展、十七大后推動城鄉發展一體化,再到十九大提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,城鄉二元體制在改革發展中不斷被破除。

  

   新中國成立初期我國城鄉二元體制逐漸形成

  

   新中國成立初期,國家為實現趕超目標、集中資源推進工業化,迫切需要農業為工業提供原始積累。為此,先后建立了統購統銷制度、戶籍管理制度、人民公社制度,并不斷強化相關政策,最終形成了具有中國特色的城鄉二元體制。

   (一)建立統購統銷制度,形成商品的二元市場

   1951年國家對棉紗進行統購,1953年對糧食實行統購,并不斷增加統購對象,絕大多數農產品都被納入統購范圍。同時,對礦區、城鎮人口實行配給制供應。統購統銷制度實現了國家對農產品的統一收購、統一供應,城鄉商品交換的市場機制被取代,商品的二元市場逐漸形成。

   (二)建立戶籍管理制度,形成人口和勞動力的二元市場

   為控制農村人口盲目進城,1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》,明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍,規定農村戶籍居民未經政府正式許可不能遷入城市。此后,各種社會保障制度不斷與戶籍制度掛鉤,使戶籍制度成為城鄉二元體制的核心制度。

   (三)建立人民公社制度,形成公共資源配置和基層治理的二元體制

   為促進農業發展,我國從1953年起開始推動建立農業合作化。1958年8月,中共中央政治局擴大會議通過《關于在農村建立人民公社的決議》,各地掀起了人民公社化運動的高潮。人民公社對內具有“自給自足”的經濟獨立性,不僅組織農民生產、分配,還承擔農村基礎設施建設、農村五保戶供養、合作醫療等公共服務職能,以及社會管理職能;對外具有社會獨立性,城鄉治理分而治之開始形成。

   這一時期還實現了土地從農民所有制向集體所有制的轉變。1962年9月中共中央正式通過了《農村人民公社工作條例(修正草案)》(又稱“農業六十條”),形成“三級所有,隊為基礎”的集體所有制格局,明確規定“生產隊范圍內的土地,都歸生產隊所有”,“集體所有的山林、水面和草原,凡是歸生產隊所有比較有利的,都歸生產隊所有”。由此,奠定了生產隊作為土地集體所有制所有人的基礎地位。

  

   改革開放以來城鄉二元體制逐步破除并向城鄉融合發展

  

   1978年農村改革掀起了中國改革的大幕。盡管在改革初期,并沒有將破除城鄉二元體制明確為主要目標,但改革開放40年實際上也是逐步破除城鄉二元體制的過程。這一過程大致可以分為以下階段:

   (一)1978—2002年以推進城鄉商品市場一體化為主

   1.放開城鄉集貿市場,促進城鄉商品流動。1979—1983年,國家一方面恢復和發展農村集市貿易,另一方面開放城市集貿市場,放寬上市商品范圍,準許農民和商販從事販運活動。特別是1984年國務院取消了對長途販運的限制以后,集貿市場由本地區范圍內的交易發展為城鄉之間、地區之間商品流通的一個重要渠道。

   2.取消統購統銷制度,恢復農產品的市場屬性。1985年中央一號文件明確取消實施32年之久的農產品統購統銷政策,即取消糧棉產品的統購;逐步取消農副產品的派購;取消統購派購以后,農產品不再受原來經營分工的限制,實行多渠道直線流通。同時,逐步放開農產品價格。這些改革使農民成為相對獨立的生產經營者,農產品也從計劃定價轉為由市場定價,促進了農村市場的發育,使農村商品經濟逐步與城市商品經濟接軌。

   3.發展鄉鎮企業,為城鄉商品市場一體化奠定物質基礎。20世紀80年代以后,在國家的鼓勵下鄉鎮企業異軍突起,不僅為農村剩余勞動力提供了大量就業機會,增加了農民家庭收入,也為城市和鄉村提供了充足的消費品,滿足了多樣化的消費需求。短缺經濟的告別,為國家放開對農產品市場管制奠定了物質基礎。

   這一時期,城鄉勞動力市場一體化和鄉村治理體系建設也取得積極進展。1984年中央一號文件首次提出“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”“允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動,不受地區限制。”此后,各種限制勞動力流動的制度逐漸放開,農民工規模迅猛擴張。1983年10月,中共中央、國務院發出《關于實行政社分開,建立鄉政府的通知》,全國開始實行“政社分開”,重新建立鄉政府并作為國家行政機關的基層單位,同時在村一級設立村民委員會,村民委員會下設村民小組,分別管理本村、本組范圍內的各種社會事務,并實行“政經分開”。此項改革一方面賦予了村民村務的自治權,另一方面通過“政社分開”和“政經分開”進一步理順了基層政權組織與鄉村集體經濟組織的關系,鄉村治理體系開始走向規范。

   (二)2003—2012年以推進公共資源城鄉均衡配置為主

   人民公社的解體使“集體辦社會事業”的基礎不再存在,農村社會事業發展滯緩,城鄉社會事業差距快速擴大。面對這一形勢,2002年黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展,公共財政開始更多地投向農村社會事業。2007年黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。2008年黨的十七屆三中全會提出統籌土地利用與城鄉規劃、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉基礎設施建設和公共服務、統籌城鄉勞動就業、統籌城鄉社會管理“五個統籌”的戰略部署。這些重大方略提出后,農村公共服務和基礎設施建設加快,農村勞動力進城的制度障礙也被進一步清除。

   城鄉公共服務均等化的推進,使農村很多公共服務實現了從無到有。在醫療衛生方面,2003年開始推進新型農村合作醫療試點,2008年在全國基本普及,2010年實現新農合的全覆蓋,且籌資水平不斷提高。在養老保障方面,2009年開始推進新型農村社會養老保險試點,2012年實現了新農保的全覆蓋。在社會救助方面,2007年開始在全國建立農村最低生活保障制度,補助水平逐年提高。在教育方面,結合農村稅費改革,建立農村義務教育經費保障機制,面向農村學生的資助政策體系不斷完善,從2006年秋季入學開始全國農村真正實現了免費義務教育。同時,先后實施了村村通道路工程、村村通廣播電視工程、農村飲水安全工程、農村電網建設和改造工程等重大項目,農村生產生活條件大大改善,并為后來農村電商、休閑旅游等新產業、新業態的發展奠定了堅實的基礎。

   這一時期,城鄉勞動力市場一體化也進一步加快。2002年《中共中央、國務院關于做好2002年農業和農村工作的意見》提出“要逐步形成城鄉統一的勞動力市場”。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》出臺,此后相繼出臺了一系列維護農民工權益的政策。

   (三)2013—2016年以城鄉要素市場一體化改革探索為主

   黨的十六大以后,農村社會事業加快發展,但在制度上仍然是城鄉分割的,而且城鄉要素市場一體化進展緩慢,城鄉二元體制依然明顯。對此,黨的十八大提出推動城鄉發展一體化,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。黨的十八屆三中全會專門對健全城鄉發展一體化體制機制做出部署。此后,以土地為核心的城鄉要素市場一體化改革邁出新步伐,城鄉公共服務制度開始并軌。

   在農村土地制度改革方面,2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”,并開展試點。2015年,國家在33個試點地區開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度“三塊地”改革試點,并在2019年全面推開農村土地征收、集體經營性建設用地入市改革,并深化宅基地改革試點。此外,還在規范土地流轉、城鄉建設用地“增減掛鉤”、土地承包經營權和農民住房財產權“兩權”抵押等方面進行積極探索。

   這一時期,城鄉公共服務制度并軌也取得積極進展。2014年建立統一的城鄉居民養老保險制度,在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實現城鄉一體化。2016年開始推進城鄉居民醫療保險制度并軌,2018年基本完成制度整合。在公共衛生經費保障等方面,也實現了城鄉標準統一。農村居民在基本公共服務方面能享受到制度上的均等。

   (四)2017年后從城鄉發展一體化向城鄉融合發展

   2017年,黨的十九大在總結國內外城鄉發展經驗的基礎上,著眼于當前城鄉關系發展實際和未來城鄉關系發展趨勢,提出實施鄉村振興戰略、建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。當年年底召開的中央農村工作會議進一步提出,加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。我國城鄉發展戰略,由統籌城鄉發展、城鄉發展一體化,再次上升到城鄉融合發展。

  

   城鄉融合發展提出的必然性及新要求

  

   城鄉融合發展是對統籌城鄉發展、城鄉發展一體化戰略的繼承和升華,既具有鮮明的時代特征,也具有鮮明的目標導向、問題導向和價值導向。

   (一)推進城鄉融合發展是全面建設社會主義現代化國家的必然要求

1.推進城鄉融合發展是實施鄉村振興戰略、實現“兩個一百年”奮斗目標的客觀需要。實現第一個百年奮斗目標,全面建成小康社會,短板在農村,難點是農村貧困人口脫貧;實現第二個百年奮斗目標,全面建設社會主義現代化國家,短板仍然在農村,難點是實現農業農村現代化。當前,我國鄉村常住人口還有5.64億人,到2035年基本實現現代化時,仍會有約4億人居住在鄉村;即使到2050年,依然有幾億人居住在鄉村。如果不進一步破除城鄉二元體制、推進城鄉融合發展,城鎮化的虹吸效應會讓鄉村一步步走向衰落,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源:《經濟縱橫》2019年08期

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