賀雪峰:行政還是自治:村級治理向何處去

選擇字號:   本文共閱讀 1485 次 更新時間:2019-11-19 20:35:22

進入專題: 基層治理   農村稅費改革  

賀雪峰 (進入專欄)  

  

   摘要:中國歷史上村級治理主要解決國家從農村汲取資源和滿足農民最基本生產生活秩序維持的需要,村干部主要功能也就兼具國家代理人與農民當家人的雙重角色。在當前資源下鄉的背景下面,中國基層出現了普遍的村級治理行政化現象。村級治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失,資源下鄉的低效甚至無效。離開對農民群眾的動員,僅僅強調為農民群眾服務,不組織農民,僅僅幫助農民,結果可能造成村級治理的失敗。

  

   關鍵詞:村級治理;農村稅費改革;農村公共服務;村莊公共性

  

   取消農業稅后,國家向農村輸入越來越多的資源,農村公共事業建設也由過去民辦為主變為民辦公助,現在幾乎全部由國家承擔起來。歷史上村級治理主要解決國家從農村汲取資源和滿足農民最基本生產生活秩序維持的需要,村干部主要功能也就兼具國家代理人與農民當家人的雙重角色。在國家不僅不再從農村汲取資源,而且資源大量下鄉,幾乎承擔了所有農村公共事業建設資源時,與國家資源下鄉同時進行的是國家權力的下鄉,是國家標準與規范的下鄉,也是國家監督的下鄉。落實到村級治理,就是村級治理由過去的自治變成了國家行政體系的最末梢,村干部成為職業,村干部主要工作不是組織動員農民群眾來自己建設自己的美好生活,而是協助國家將國家資源用于建設農村基礎設施和公共服務。村級治理行政化的必然后果是村莊公共性的消失,國家將不得不直接面對每個農戶。在中國農村區域差異巨大,每個農村地區乃至每個村莊對公共事業建設需求都完全不同的情況下面,國家幾乎不可能有效滿足不同農村地區和不同農戶多樣化的公共品需求。村級治理向何處去,是一個亟需討論的重大問題。

  

一、農村基層自治的歷史

  

   行政村真是一個有趣的存在。當前中國農村最基層的建制就是行政村,全國有60多萬個行政村。正是依托行政村建制,國家政權得以進入和滲透農村千家萬戶。同時,中國在農村實行村民自治,村民自治的單位正是在行政村一級,村民通過選舉產生村民委員會來實現民主管理、民主監督、民主決策,以實現農民群眾的自我教育、自我管理和自我服務。行政村因此又稱為村委會。在行政村以上為鄉鎮基層政權,基層政權與村委會的關系是指導與被指導關系,這樣一種指導與被指導關系被張厚安教授概括為“鄉政村治”[1],“鄉政村治”結構下面,村干部有兩重身份,一重是鄉鎮政權在行政村的代理人,一重是農民群眾的當家人。

  

   從歷史上看,中國農村基層一直都是自治的,國家沒有能力介入到基層治理事務,村莊公共品絕大多數是由村莊社會內部提供的,所謂“守望相助、疾病相扶”,基層自治中,紳權和族權都十分重要。即使人民公社時期,“三級所有、隊為基礎”,生產隊是基本生產單位也是基本利益分配單位、公共福利分配單位。農民共同勞動,共同應對生產生活中的公共事務,甚至教育、醫療也是集體通過“民辦教師”“赤腳醫生”來自我服務的,生產大隊和生產隊干部誤工補貼同樣也是從農村集體收入中扣除領取的。正是通過集體制度,人民公社將農民組織起來,極大地改善了農業生產條件(最為典型的是大修農田水利),通過內生力量大幅度提高了農村教育和醫療水準。

  

   分田到戶以后,村社集體不再統一組織農業生產,農戶家庭重新成為獨立的生產經營單位,不過,村社集體與農戶之間仍然存在著算平衡賬的關系,即耕種集體承包土地的農戶必須“交夠國家、留足集體的、剩下才是自己的”。村社集體通過向農戶收取費用來為農戶提供一家一戶辦不好和不好辦的共同生產事務。同時,國家向農戶收取稅費以及完成其他國家任務,也往往下達到村,由村社集體再分解到農戶收取。村社集體或行政村顯然是一級自治單位。

  

   在村級單位仍然具有自治性質時,這樣一種自治必須具有重新分配利益的能力。村社集體重新分配利益的能力來自土地集體所有,無論是國家向農民收取稅費攤派,還是村社集體開支,最便利的辦法就是將費用平攤到農戶承包土地上去。問題是,在20世紀最后10多年時間,國家向農民的攤派有點重,縣鄉政府從農村提取資源,只關心資源能否按時提取上來,不太關心由誰來提取資源,在農民負擔比較重且不愿繳納稅費時,只有那些“狠人”才有可能收取上來稅費,縣鄉政府為了完成稅費收取任務,傾向與“狠人”村干部合謀。在取消農業稅前,中國農村普遍結成了鄉村利益共同體,基層干部開始“黑惡化”[2]。鄉村利益共同體進一步加重農民負擔,有農民棄田拋荒離開村莊進城務工經商去了。村莊共同體難以維系。

  

   即使如此,只要農民承包土地必須承擔稅費,在村莊生產生活的農民必須承擔村莊共同生產費等公共性支出,村莊就仍然是具有公共性的,是有自治能力的。

  

   因為農民負擔過重成為嚴重問題,且國家財政越來越不再依賴農業稅費,進入21世紀,國家取消了農業稅及各種專門面向農民的收費。而且國家越來越明確給農民長期不變的土地承包權,取消了村社集體向農民收取承包費的權利。即使是用于村莊共同生產的“一事一議”收費也做了嚴格限定,從而全國絕大多數農村不再可能將“一事一議”經費收取上來[3]。也就是說,取消農業稅之后,農民不僅不再向國家繳納農業稅費,而且不再承擔對集體的義務。村社集體也就有名無實,村社集體再進行平衡帳的結算就變得不再可能了。

  

   這個時候,行政村向何處去就成為問題。

  

二、取消農業稅后的村級治理


   取消農業稅及附著在農業稅上面的各種收費,以及國家不再允許收取土地租金(三提五統),甚至“一事一議”經費也規定了15元/(人·年)的上限,并且不允許強制收取,實際上全國絕大多數地區農村也不再進行“一事一議”籌資,這種情況下面,村社集體就幾乎不再有任何與村民之間的權利義務關系,更無法再結平衡賬,人民公社時期所形成基層自治最重要的經濟基礎因此喪失。

  

   取消農業稅后,國家不再向農民提取資源,也不再向村干部下達收取稅費的任務,村干部當然也就不可能借完成國家稅費收取任務來搭車收費。村干部無所事事,國家與農村關系變得松散,基層政權“懸浮”在農村之上。

  

   “一事一議”籌資籌勞最典型地反映出了村社集體的困境。因為缺乏強制性,即使通過村民代表會議決定進行“一事一議”籌資,村民不愿意繳費,村干部也不可能強制,然后就會有更多村民不愿繳費,結果就是“一事一議”無法進行。

  

   在取消農業稅以后的相當長一個時期,村社集體不再有能力組織村民來共同應對一家一戶“不好辦和辦不好”的共同生產事務,國家也沒有特殊的強制性任務要求村干部完成。村干部報酬普遍也比較低。因此,這個時期,村干部就由那些在農村有產業的老好人來擔任,他們有自己的家庭產業,主要時間用來經營家庭產業,村里工作兼職完成。這些村干部是真正不脫產干部,拿誤工補貼。因為村干部事情不多,待遇不高,誰當村干部無所謂,從村莊挑選村干部不是難事。

  

   這個意義上講,取消農業稅后的相當長一個時期,村級治理可謂無為而治,村莊中也因此積壓了很多矛盾,典型矛盾是農田基本建設長期被忽視,農田水利體系開始瓦解,農民田無法種而非無人種的情況十分普遍[4]。

  

三、國家資源下鄉

  

   取消農業稅后出現了國家與農民關系的松弛,村莊公共事務無人辦無法辦無資源來辦。針對這種情況,國家加大了向農村轉移支付力度,并直接介入到為農民提供公共服務,以便利農民生產生活。

  

   具體主要表現在兩個方面:一是國家逐年增加對農村轉移支付力度,二是國家越來越強調建設服務型基層組織,最典型的就是在村莊建立黨群服務中心,正是這兩個方面徹底改變了當前國家與農民的關系,并決定了行政村的走向。

  

   從面上講,取消農業稅以后,國家惠農資金越來越多,現在每年總計已達2萬億元之巨,這些惠農資金要落地到村莊。落地有兩種主要類型,一種是由“條條專政”,即由部辦委局等自上而下的條條來主持項目,建設項目,讓項目落地,比如由自然資源部負責的國土整治項目,財政部負責的小農水項目,交通部負責的鄉村道路建設項目等。這些方面的資源都掌握在上面,由下面(省市縣鄉村)申請,所謂“跑部錢進”。還有一類則是直接切塊到村到戶的資金,這些資金數額一般都比較小,但作用比較大,比如切塊到村的辦公經費,盡管一個行政村有幾萬元,卻對行政村運轉具有極其重要的作用。再比如成都市每年轉移到每個行政村30-50萬元公共服務資金,由行政村通過民主決策和民主管理來使用。切塊到戶的資金比如通過“一卡通”直接發給農戶的農業綜合補貼,農村基本養老保險。除以上兩種資金類型以外,還有一種介于兩者之間的類型,比如危房改造、低保、精準扶貧等資金,雖然是由部門負責,卻需要由村莊評定,村莊因此可以在其中發揮比較重要的主導作用。

  

   具體來講,當前中國所有村莊都曾獲得大量自上而下各種惠農資金的支持。大量惠農資金下鄉必然帶來兩個后果:一是項目落地問題,即項目落地時的利益如何分配,包括占地補償如何確定和落實;二是自上而下到村資金如何使用,以及如何保證資金使用的安全性。這兩個方面都與村干部有關,作用機制卻有所不同。

  

   國家為了保證資金在村莊使用的安全,必然會對如何使用資金的程序進行規范,典型就是在村一級廣泛推動“四議兩公開”等復雜制度,也必然要對資金使用效率進行評估。這個意義上講,國家資源下鄉越多,國家對村莊的監管就越全面、嚴厲。國家資源下鄉的過程也同時是國家權力下鄉的過程。隨著越來越多國家資源下鄉,村干部主要工作精力就越來越服務于國家資源下鄉,村干部工作規范越來越由上級安排決定。過去村級治理的主要工作是完成國家安排到村莊的任務,上級不是很關心村干部如何完成任務,上級對村干部的考評主要依據任務完成情況。在當前國家資源下鄉背景下面,村干部主要工作是配合上級有關部門完成項目下鄉和資源安全準確落地,上級對村干部工作的主要考核標準就變成是否按程序,是否規范,是否讓村民群眾滿意——至少不能引發農民上訪。

  

   也就是說,隨著國家資源下鄉,國家權力越來越介入到村級治理的各個環節,具體過程。村干部越來越少自主決定權,越來越少實行實質治理的權力,而越來越按上級規范和程序進行形式治理。

  

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本文責編:limei
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文章來源:《華中農業大學學報(社會科學版)》2019年第6期

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