曹正漢:中國的集權與分權:“風險論”與歷史證據

選擇字號:   本文共閱讀 1384 次 更新時間:2019-11-27 21:48:00

進入專題: 國家治理   集權   分權   土司制度  

曹正漢  

  

   摘 要:在中國歷史上,中央集權與地方分權的關系經歷了一系列重大演變。這些演變給我們提出如下三類問題:第一,在地方政治體制上,為什么一部分王朝在開國初期采用了分封制,而當王朝穩定下來之后,卻又謀求削藩?第二,在邊疆和西南少數民族地區,為什么元代和明代采用“土司制”,清代卻推行“改土歸流”?第三,在省級政區和省級政府的設置上,為什么漢人政權表現出興廢不定和周期性循環,而游牧民族建立的中原王朝卻不存在這種循環?此外,清代之后建立的漢人政權為什么又打破了這種周期循環,建立起穩定的省級政區和統一的省級政府?本文論證了上述問題可以用“風險論”——即中央政府追求“統治風險最小化”的行為及其面臨的約束條件——來解釋,還同時比較了“風險論”與“帝國的治理邏輯”和“行政發包制模型”在解釋能力上的差別。

  

一、導論

  

   中國因幅員遼闊,中央政府在處理中央與地方的關系上,需要考慮兩個目標:降低行政成本或提高治理效率,以有效處理地方事務;降低統治風險,以維護政權穩定。然而,這兩個目標往往存在矛盾和沖突,即周雪光(2011)所指的“權威體制與有效治理之間的矛盾”。在歷史上,這種矛盾經常性地表現為“內重外輕”與“外重內輕”的爭論。這就帶來一個問題:在理論上,我們該如何處理中央政府這兩個目標之間的關系?

  

   對于上述問題,周雪光(2011)與周黎安(2014)等學者提出的處理方式是,把提高治理效率(或降低行政成本)作為中央政府的主要目標,同時把降低統治風險作為其派生目標。按照這種處理方式,周雪光(2011, 2012, 2013, 2016)和周黎安(2008, 2014)分別提出了一種理論:“帝國的治理邏輯”和“行政發包制模型”,用于解釋中央集權與地方分權的關系。這兩種理論都認為,中國因為幅員遼闊,人口眾多,在國家治理上,中央政府首先考慮的是降低行政成本和提高治理效率,由此導致在行政事務上實行地方分權。同時,在地方分權之下,地方領導人有可能會脫離中央控制,給中央政府帶來統治風險,因此,又需要在資源控制和人事管理上實行中央集權,以控制和降低這種統治風險(周黎安, 2008, 2014;周雪光, 2011, 2012, 2013, 2016)。這種解釋即是把中央政府的效率目標視為其主要目標,把降低統治風險視為由實現效率目標所派生出來的需要。而且,這兩種理論所考慮的統治風險主要是指在地方分權之下,地方官員有可能脫離中央政府控制所產生的風險,即地方官員的代理風險。

  

   誠然,在周雪光與周黎安的理論之間,仍然存在一些重要差別。周雪光(2011, 2012)認為,中央政府在提高治理效率和降低統治風險上,存在持久和難以完全消除的沖突,他稱之為“權威體制與有效治理之間的矛盾”。這種矛盾導致中央集權與地方分權難以穩定下來,表現為“集權—分權”的周期性波動。周黎安(2014)則認為,中國的集權與分權存在穩定模式,他概括為“行政發包制”。不過,這種差別并未否定他們在理論上的共同之處:他們都是從中央政府需要提高治理效率(或降低行政成本)的角度解釋在行政上實行地方分權的原因;又都是從地方分權隱含著統治風險(即代理風險)的角度解釋中央政府的政治集權。

  

   與周雪光和周黎安的理論不同,還有一些學者是按另一種思路來處理上述問題。他們認為,統治者關注的首要目標是政權穩定,因此把降低統治風險視為主要目標,同時,把提高治理效率視為統治者在降低統治風險上所面臨的約束條件。這種思路不是從提高治理效率(或降低行政成本)的角度解釋地方分權,而是從中央政府需要降低統治風險的角度,同時解釋中央集權與地方分權的原因(Cai,2008;曹正漢, 2011, 2014;Hess,2013;曹正漢、周杰,2013)。本文把這種理論簡稱為“風險論”。

  

   “風險論”區分了兩類統治風險:一是社會風險,它是源于民眾的統治風險,指集權統治有可能遇到民眾抵制,比如,民眾有可能發起抗議,爆發騷亂,甚至發生大規模叛亂,威脅到政權穩定;二是代理風險,是源于地方官的統治風險,指地方官可能偏離中央政府控制,甚至反叛中央或謀求割據獨立。“風險論”認為,中央政府為了確保政權穩定,在財政、行政成本、軍事技術、政治競爭等約束之下,需要同時考慮社會風險與代理風險,使這兩種風險綜合起來對政權穩定的威脅最小化。

  

   “風險論”與“帝國的治理邏輯”和“行政發包制模型”的分歧首先是對地方分權的原因提出了不同解釋。周雪光(2011)和周黎安(2014)均認為,導致中央政府在行政上實行地方分權的原因是,中央政府受制于有限的治理能力和過高的行政監督成本,需要通過地方分權來提高治理能力和降低行政監督成本。“風險論”不否認地方分權通常能夠提高治理效率和降低行政監督成本,但它認為這不是促使中央政府推行地方分權的首要原因,首要原因是中央政府需要控制民眾,并對民眾分而治之。所以,當提高治理效率與降低統治風險互相沖突時,中央政府將優先考慮降低統治風險,這就導致地方分權有可能超出提高治理效率的需要,以致在許多領域形成過度分權(曹正漢、周杰,2013);或者相反,導致地方分權的程度低于效率要求,在某些領域形成過度集權(曹正漢等,2014)。

  

   其次,“風險論”與前述兩種理論的分歧還表現為理論推斷有所不同,甚至存在沖突。“帝國的治理邏輯”和“行政發包制模型”有一個共同推斷,即財政壓力增大或行政監督成本上升將導致中央政府加大地方分權。“風險論”則認為,中央政府在處理集權與分權的問題時,雖然受財政和行政成本等約束,但在財政可以承受的范圍內,主要考慮的因素是社會風險與代理風險的相對嚴重程度。具體而言,如果社會風險變得相對更嚴重,中央政府將加大地方分權來控制社會風險;反之,如果代理風險變得相對更嚴重,中央政府將加大中央集權,削弱地方分權(曹正漢、周杰,2013;曹正漢等,2014)。

  

   然而,上述三種理論的解釋能力尚未得到系統檢驗。檢驗所遇到的一大困難是難以做國際比較,因為在當今世界,我們找不到與中國規模相當的另一個中央集權國家。為了克服這種困難,本文用歷史的縱向比較替代橫向比較,通過檢驗一個理論能否解釋歷史上中央集權與地方分權的動態變化來評價理論的解釋能力。在中國歷史上,秦朝以后歷代王朝的治理體制逐漸趨向于穩定的郡縣制,但這一過程卻經歷了多次演變(周振鶴,2005)。這些演變主要發生在三個維度上:首先是在地方政治體制上,反復出現分封與削藩;其次是在地方行政體制上,西南及邊疆地區曾經實行“羈縻體制”,元明兩代演變成“土司制”,到清代則“改土歸流”,逐漸建立統一的郡縣制;再次是在省級政區的設置上,從時興時廢、存廢不定,到逐漸穩定和定型。這三個維度上的演變都屬于集權與分權的動態變化,因此,可以作為檢驗這三種理論的依據。

  

   本文通過考察中國歷代王朝的治理體制在上述三個維度上的演變過程,主要檢驗“風險論”的解釋能力;同時,也與其他兩種理論的解釋能力相比較,目的是拋磚引玉,促進不同理論之間的批評與對話。

  

二、集權國家的治理體制:“風險論”及其推斷


   在考察歷史事實之前,我們需要拓展和完善“風險論”,以回應周雪光等學者的批評。周雪光(2011, 2012)曾批評“風險論”及其“中央治官,地方治民”的模型,認為這一模型把國家的治理結構看得過于剛性和穩定,忽略了集權與分權的動態演變。這一批評富有洞見,特別是考慮到,在中國歷史上,中央與地方關系曾經發生多次重大變化,這更是我們不能回避的問題。在本部分,我們嘗試拓展“風險論”,使之成為能夠解釋集權與分權之演變的動態理論。我們從基本假設(“風險最小化假設”)開始。

  

   (一)“風險最小化假設”

  

   集權國家的統治者在治理國家上首先考慮的是如何應對他們所面臨的威脅(Buenode Mesguita, et al., 2003:19-35;Schedler,2009;Hess,2013)。這些威脅按來源劃分主要有三種。第一種是民眾叛亂。民眾是被統治的對象,他們受政府征稅、征勞役、管制等影響,或者,受天災或經濟危機等沖擊,有可能爆發抗議、騷亂,甚至反叛,從而威脅社會穩定和政權穩定。我們把這種威脅稱為“社會風險”。第二種是由應對第一種威脅所派生出來的。為了應對第一種威脅,統治者必須依靠軍隊和官僚系統,這就可能會出現軍隊和官僚系統的內部人脫離控制,甚至反叛的問題,這就是“代理風險”。在本文中,我們忽略中央政府的官員給統治者帶來的代理風險,著重考察地方官給統治者和中央政府帶來的代理風險。第三種威脅是外部軍事入侵。為了應對外部入侵的威脅,必須依靠將領在邊疆御敵,也依靠官僚系統向民眾征稅、征物資、征勞役等后勤供給,這就提高了邊疆將領的代理風險,也加劇了民眾叛亂的社會風險。

  

   在中國歷史上,統治集團一旦在軍事上取得支配地位,建立統一政權,其面臨的主要威脅就不是外部入侵,而是內部叛亂和瓦解(王國斌,1998:89)。因此,歷代統一王朝在治國策略上都是重點防范內部反叛,中央政府只要能維持內部政治穩定和社會安定,就有能力安定邊疆和應對外患。這一特點在統治者處理中央與地方關系上表現得尤為明顯。因此,我們在考察中央與地方關系時忽略統治者所面臨的外部入侵威脅,主要考慮社會風險和代理風險的影響。由此,我們提出“風險最小化假設”:假設統治者及中央政府在治理國家上,追求統治風險的最小化,即,力求同時控制社會風險與代理風險,使其綜合起來對政權穩定的威脅最小化。

  

   采用“風險最小化假設”的目的是幫助我們運用“理想型”的概念和演繹方法(Zhao,2015:24-28),分析中國歷史上中央集權與地方分權的多樣性及動態演變。首先,在此假設之下,我們可以分析統治者及中央政府所希望的理想的治理體制具有何種特征,或者說,是屬于何種類型。其次,我們引入統治者及中央政府所面臨的約束條件,并分析這些約束條件如何影響到中央政府追求統治風險最小化的行為,然后進一步分析治理體制的多樣性及演變。

  

   (二)對治理體制的分類

  

   我們暫時不考慮統治者及中央政府所面臨的約束條件,僅討論統治者有哪些控制風險的手段,這些控制手段所對應的治理體制又有哪些類型。

  

   1. 兩種控制手段

  

所有的集權國家基本都依靠兩種控制手段——按人事實行控制和分地域實行控制——才能建立有效統治。這兩種控制手段也是控制社會風險和代理風險的主要工具。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:limei
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文章來源:《社會》2017年第3期

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