蔣清華:支持型監督:中國人大監督的特色及調適——以全國人大常委會備案審查為例

選擇字號:   本文共閱讀 143 次 更新時間:2019-11-28 07:48:36

進入專題: 支持型監督   中國人大監督  

蔣清華  

   摘要:  督促自糾與作出處理相結合是中國人大監督制度的一大特色。從立法監督實踐來看,人大的法規撤銷權長期處于休眠狀態。這種制度特色與實踐問題導因于人大秉持的“支持型監督”理念。從文化層面分析,支持型監督理念的背后是中國傳統“和”文化的影響,它傾向于主張人大慎用少用撤銷、質詢這類硬性的監督方式。從體制層面來看,在黨領導的人大制這一框架中,既相互制約又相互協調的國家權力結構模式決定了人大對其他國家機關的監督不是對抗性的,而是合作性的。并且,由黨來協調人大與其他國家機關的關系,以形成工作合力。支持型監督模式有其合理性,但要解決其在實踐中的結構性失衡問題。應辨析“監督與支持”在政治修辭與法律意義上的區別;科學認識國家權力之間協調與監督的關系;注意“和”文化在國家生活中的有限性,以及通過細化督促自糾程序、加大公開力度等具體制度來推動人大監督的剛性化。

   關鍵詞:  支持型監督 和文化 黨的領導 備案審查 人大

   全國人大常委會對其他國家機關進行工作監督和立法監督,是中國憲法賦予全國人大監督權的經常性內容。作為立法監督的載體,備案審查制度在中共十八屆三中、四中全會之后,特別是十九大提出“推進合憲性審查工作”之后,又一次備受社會各界關注,官方也將備案審查制度定位為“中國特色的憲法監督制度”,強調“加強備案審查工作是完善憲法監督制度的重要著力點”。〔[1]〕同時,人們也對全國人大常委會尚未撤銷過一件法規這樣的審查實踐狀況頗有微詞。為此,有必要嘗試在馬克思主義關于法律制度與政治體制、政治文化關系原理指導下,以備案審查制度為例,在法律、文化和政制互動關系中揭示中國人大監督理念及其制度設計的內在邏輯,并提出建設性的改善方案。本文第一部分描述備案審查制度設計的特色以及實踐運行的問題;第二部分提出這種特色和問題產生的觀念基礎,即本文的理論模型——“支持型監督”;第三、四部分嘗試揭示支持型監督背后的文化、制度基因;第五部分進行反思和建議。本文主要通過社會科學研究方法〔[2]〕,輔以法解釋學、文本分析、價值分析,以探尋中國本土的問題發生的深層原因為主要任務,并分析這些因素應如何調整以適應新時代法治中國建設的需要,力求實現歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的統一。

  

   一、備案審查制度的復合性特色及實踐失衡

  

   (一)制度特色:“先禮后兵”

   憲法第六十七條第七、八項規定,全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規、地方性法規等。為落實憲法這一規定,2000年立法法在多年實踐的基礎上,確立了法規備案審查制度。2006年各級人大常委會監督法(以下簡稱監督法)將司法解釋納入備案審查范圍。根據立法法、監督法的規定,人大的審查機構認為法規、司法解釋存在違憲違法問題的,應先請制定機關自行糾正。在此基礎上,全國人大常委會制定的法規、司法解釋備案審查工作程序(屬于內部工作規則)對自行糾正環節又明確了先溝通協商、再提正式書面意見的操作步驟,可謂給足了制定機關“面子”。

   于是,我國現行備案審查制度對于糾正違憲違法的法規、司法解釋,設計了“三步走”的處理機制:一是與制定機關溝通協商;二是提出書面審查意見,要求制定機關修改或者廢止;三是經過上述工作,制定機關仍不糾正的,通過常委會審議決定作出處理(對于法規,處理方式是予以撤銷;對于司法解釋,處理方式是作出要求“兩高”予以修改、廢止的決定,或者常委會自己作出法律解釋)。馬嶺教授評論這種處理機制是委婉含蓄,給對方“面子”,先禮后兵。〔[3]〕用一些學者的說法,這是一種“柔性審查”“柔性糾錯機制”。〔[4]〕

   (二)實踐問題:“有禮無兵”

   制度設計是先禮后兵,但實踐運行卻是有禮而無兵。

   2000年立法法頒布后,由張春生(時任全國人大常委會法工委副主任)主編的《立法法釋義》一書,沒有介紹先由制定機關自行糾正這一制度設計的理由,而是作了如下說明:全國人大常委會并未行使過違憲違法法規撤銷權。以往在法規審查中,常委會工作機構向地方立法機關提出審查意見,地方不作修改的,由于沒有行使撤銷權的程序性規定,也就不了了之,立法監督缺乏威懾力。本條對常委會行使撤銷權的啟動程序作了具體規定,完善了立法監督程序,是對常委會備案審查工作完整性的有力保障。〔[5]〕這一釋義表明,立法法在確認實踐中形成的先請制定機關自行糾正的做法的同時,重點在于從程序上明確了全國人大常委會如何啟動法規撤銷權,以此作為加強立法監督的一個舉措。然而,立法法施行18年來,截至本文發表時,尚未看到有關于全國人大常委會撤銷某件法規的報道,上述復合性的特色只呈現出單一性的特色。

   當然,未撤銷過,并不意味著人大怠于履職,更不意味著法規和司法解釋從未出現過違憲違法問題。據2017年3月官方的介紹,一方面,全國人大常委會尚未撤銷過某件法規;另一方面,從2004年全國人大常委會法工委下設法規備案審查室以來,通過溝通協商、督促制定機關糾正的法規、司法解釋累計有上百件,這說明備案審查制度“發揮了實實在在功效”。〔[6]〕

   可見,我國立法監督在制度上的顯著特色就是督促制定機關自行糾正,而不是直接撤銷。這實際上是給憲法、立法法賦予人大常委會的撤銷權之行使設定了前置條件。〔[7]〕但在立法法出臺前,這只是一種實際操作中的工作制度,那時尚無法律依據。陳斯喜(時任全國人大常委會法工委國家法行政法室處長)發表于1998年的一篇文章介紹說,備案機關發現報送備案的法規規章不符合憲法法律規定時,先不直接予以改變或撤銷,而是由有關工作機構先向報送機關提出,以便報送機關主動糾正,這種做法對于立法控制起著非常重要的作用,可以視為立法控制機制的一環。陳斯喜將這種做法稱為“工作溝通制度”,并明確指出“這不是一項法律制度”。〔[8]〕那么,這種事先給足被監督對象面子的“柔性”的工作溝通制度為什么最終被2000年立法法第九十一條(2015年修正后為第一百條)上升為法律制度呢?

   以及,人大官方將“把推動自行整改與依法糾正結合起來”總結為多年來全國人大常委會開展監督工作、增強監督實效5條成功經驗之一。〔[9]〕馬克思主義理論研究和建設工程重點教材《憲法學》也把“制定機關自我糾正與撤銷并重的原則”列為我國憲法監督制度的4個特點之一,并認為這既有利于維護國家法制統一,又有利于國家機關依法行使職權,較之其他憲法監督制度實行的撤銷、宣布無效、拒絕適用等制裁形式更為靈活。〔[10]〕但在立法監督的實踐中,為什么長期處于“有禮無兵”,撤銷闕如的狀態呢?

   觀念是行動的先導。對于上述兩個疑問,本文認為,首先可以到全國人大常委會對行使監督權所奉行的特定理念中去尋找答案。

  

   二、支持型的監督理念:梳理與辨析

  

   為了把握全國人大常委會行使監督權的理念和原則,筆者閱讀了現行憲法施行至今,即1983-2018年,每年的全國人大常委會工作報告。這36份工作報告有關人大監督工作的內容表明,“監督與支持”是多年來人大監督工作的關鍵詞。

   (一)全國人大常委會工作報告的論述

   1986年全國人大常委會工作報告在工作總結部分提出了一個影響深遠的命題:“聽取和審議有關國家機構的工作報告,是常委會對這些國家機構進行工作監督的基本方式,也是對他們工作的支持和促進。”〔[11]〕1987、1988年的工作報告都重申了這一命題。

   進一步地,1989年工作報告從一般原則而非具體工作層面對人大監督權作出了法理論述:“人大和行政、審判、檢察機關的總目標是一致的,人大依法進行監督,對它們的工作既是支持和促進,也是必要的制約。”〔[12]〕十年之后,這種原理性論述再次出現——1999年工作報告將“正確處理監督和支持的關系”作為“近些年監督工作的經驗”之一予以專門論述,指出:“在監督工作中,常委會注意把監督和支持結合起來,在監督中體現支持。通過法律監督和工作監督,支持和督促國務院及其部門依法行政,支持和督促最高人民法院、最高人民檢察院公正司法。”〔[13]〕

   之后,2000年(九屆),2002年、2003年、2006年、2008年(十屆),2009年、2012年、2013年(十一屆),2014年、2016—2018年(十二屆)的工作報告也都對監督權行使原則、理念作了專門論述,觀點一脈相承,均強調了監督與支持相統一的關系。2018年工作報告指出:“正確處理監督與支持的關系,形成加強和改進工作合力。”〔[14]〕具體到備案審查工作,比較典型的是,2013年十一屆全國人大常委會的最后一次工作報告在“過去五年工作的基本總結”中專門講了監督工作,其中,把“針對法規備案審查中發現的同憲法和法律相抵觸的問題,及時與制定機關加強溝通、提出意見,督促自行修改或廢止”這一條作為全國人大常委會監督和支持“一府兩院”依法行政、公正司法,正確處理人大與“一府兩院”關系的三個具體工作例證之一。〔[15]〕

   總的來看,1983—2018年,全國人大常委會工作報告在對監督工作進行具體的總結或者部署時明確講到“支持”的,就有25個報告,占69.4%。除了第七屆全國人大時期講得比較少之外,其他各屆任期中,都至少有3次工作報告明確講到“支持”,其中,第九屆、第十屆是每年都講,第十一屆、第十二屆各都只有一年沒講。

   從內容及其表達來看,常委會工作報告關于監督與支持的論述,形成了幾類典型的修辭,這些話語是次第形成的,不過有些早年的修辭又被后來的工作報告提到。如下表:

   1983-2018年全國人大常委會工作報告關于人大監督理念的典型修辭

  

   (二)區別兩種含義的“支持”

   但是,有關監督與支持的論述,需要細致地分析。本文認為,人大支持其他國家機關的有關論述中,“支持”實際上有兩種含義:一是在監督的作用意義上講的,二是在與監督相提并論意義上講的。與立法監督相關的是第一種含義的“支持”。

   第一,作為監督之作用的“支持”,其修辭格式為“監督也是支持”。例如,1989年工作報告指出:“人大和行政、審判、檢察機關的總目標是一致的,人大依法進行監督,對它們的工作既是支持和促進,也是必要的制約。”〔[16]〕2000年工作報告指出:“人大對‘一府兩院’的監督,同時也是一種支持,通過監督,更好地支持‘一府兩院’依法行政、公正司法。”〔[17]〕2006年工作報告指出:“人大對‘一府兩院’的監督,從本質上講是為了促進工作,目的是保障憲法和法律的全面正確實施,促進依法行政和公正司法,確保憲法和法律賦予人民的各項權利得到尊重和維護。”〔[18]〕

這個意義上的支持,實際上是在講人大監督所具有的功能和作用,即督促被監督者把工作做得更好。1999年九屆全國人大二次會議閉幕會上,中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長李鵬在講話中指出:“人大監督的目的,是為了督促國家行政、審判、檢察機關依法行政、公正司法,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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