夏正林 李新天:高級人民法院發布抽象規范性文件問題研究

選擇字號:   本文共閱讀 238 次 更新時間:2019-11-28 07:50:35

進入專題: 高級人民法院   抽象規范性文件   司法解釋性文件   層級審判監督  

夏正林   李新天  

   摘要:  高級人民法院以發布抽象規范性文件的方式指導地方審判業務的做法不符合我國《立法法》以及最高人民法院的要求。它的存在有一定現實的客觀因素,需要進行系統性考察,不能簡單地一廢了之,也不能通過備案審查來強化它的合法性。高級人民法院發布抽象規范性文件本質上屬于制定抽象性規則的行為,與審判權行使的本質是相悖的,更重要的是,由地方法院進行司法解釋不僅不利于全國法制的統一性,而且會加重已存在的司法行政化傾向。從根本上解決這個問題,需要從建立立法與司法的良性互動的法制統一的觀念入手,明確高級人民法院作為審判機構的職能,同時增加審級,使高級人民法院能夠通過層級審判來監督和實現法制的統一。

   關鍵詞:  高級人民法院 抽象規范性文件 司法解釋性文件 層級審判監督

  

   高級人民法院以發布抽象規范性文件的形式指導地方審判業務的做法,在實踐中一直存在著很大的爭議。最高人民法院曾明確規定地方法院不得制定司法解釋性質文件,多次下文要求清理。然而,在實踐中,地方法院尤其是高級人民法院通過發布抽象規范性文件來指導地方審判工作的做法非常普遍,甚至已成為高級人民法院實現本地域統一司法的不可或缺的方法,其中的原因值得思考。長期以來,司法實務界人士雖有過一些探討,但學術界對這個問題的關注不多。[i]2018年,李步云教授就《浙江省高級人民法院關于部分罪名定罪量刑情節及數額標準的意見》(浙高法[2012]325號)向全國人大常委會法工委法規備案審查室提出了審查建議,指出該法院越權制定司法解釋,[ii]由此引起學術界關注。近期陸續出現了若干篇論文,從不同的角度對高級人民法院出臺司法解釋性文件的相關問題進行研究,提出了對策,但其研究視野多聚焦于地方法院發布司法解釋性文件的行為,并沒有關注其他的規范性文件。[iii]筆者認為,從根本上解決這個問題,還需要系統地考察高級人民法院的所有發布抽象規范性文件的行為。

   黨的十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。”司法改革是實現國家治理體系和治理能力現代化目標的重要途徑。正確看待高級人民法院發布抽象規范性文件的做法,正視其中存在的問題以及產生的原因,尤其是反思產生這種現象背后的主觀和客觀需求,對于正確認識地方法院的職能并將其行為納入憲法與法律的軌道,對于正確地推進司法改革,實現依憲依法治國,從而增強國家治理能力和治理體系的現代化,具有重要的現實意義。筆者于本文中以G省高級人民法院在2015年至2017年發布的重要的規范性文件為例來考察該現象及其現實基礎,并對照相關法律的規定分析其存在的問題,最后通過學理的分析來討論解決該問題的辦法。

  

   一、高級人民法院發布抽象規范性文件的現狀

  

   (一)概念界定

   筆者于本文中考察的對象包括高級人民法院發布的所有抽象規范性文件的行為,而不僅僅是其中的司法解釋性文件的行為。抽象規范性文件是與具體的規范性文件相對的。一般來說,高級人民法院發布規范性文件的形式有兩種:一是具體規范性文件,主要是指針對具體案件的裁判文書,它的效力只及于該具體的案件,這是高級人民法院作為法院履行其審判職能的最主要的方式;二是抽象規范文件,該類型規范性文件的效力并非針對某具體的案件或事項,而是具有普遍效力、可以反復適用的規范性文件。根據最高人民法院的相關文件規定,高級人民法院發布的抽象規范性文件包括兩類,即司法解釋性規范文件和其他規范性文件。筆者于本文中根據研究的需要,將高級人民法院發布的抽象規范性文件主要分為司法業務類規范性文件和行政性業務類規范性文件。

   “司法解釋性質文件”這個名稱是1987年最高人民法院在其發布的《關于地方各級人民法院不應制定司法解釋性質文件的批復》中首次提出來的,2012年最高人民法院、最高人民檢察院下發的《關于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》再次提及。后一個文件指出,司法解釋性質文件是指地方法院出臺的在本轄區普遍適用的、涉及具體應用法律問題的“指導意見”、“規定”等。這其實就是人們通常所講的司法解釋,只不過,根據我國《立法法》和全國人大常委會的相關決定,司法解釋權只能由最高人民法院行使,地方法院不能夠出臺司法解釋,因此才用了“司法解釋性質文件”這個名稱。因此,可以推斷出,這個批復中的“司法解釋性質文件”的最基本的含義指的就是地方法院對法律在具體運用過程中所作的解釋,并且這種解釋不是法院在具體的個案的裁判過程中對所適用的法律進行的解釋,而是通過發布普遍適用效力的規范性文件的形式來體現的,屬于抽象規范性文件。

   最高人民法院除了對“司法解釋性質文件”作出規定外,還提出“地方法院發布的其他的規范性文件不得在法律文件中援引”,但其對“其他的規范性文件”的具體含義和范圍并沒有作出明確的規定。在實踐中,各地方法院(包括高級人民法院)往往不會以“司法解釋性文件”的形式,而是以“其他規范性文件”的形式發布抽象規范性文件,指導本地方的審判工作。[iv]其實,最高人民法院在其自身出臺了具體的司法解釋后可能仍然要求高級人民法院再次出臺具體的司法解釋。[v]這本身就削弱了“司法解釋性質文件”提法的規范意義,也混淆了司法解釋性質的文件與其他的規范性文件的界限。因此,在討論司法解釋性質文件時,還應該對發布其他的規范性文件的行為進行討論。

   司法實務界一般在討論包括司法解釋性質文件和其他規范性文件在內的對象時,將它們稱為“地方法院的審判規范指導”、[vi]“法院審判業務指導文件”、[vii]“地方性司法指導意見”;[viii]學者稱其為“地方法院的規范性解釋”、[ix]“規范性文件”。[x]盡管稱呼不同,但大家所指的基本含義是一致的,即都是對審判業務有實際影響的那一類的文件的描述,因此,也有學者將“司法解釋性文件”定義為“對審判產生影響力”的規范性文件。[xi]這個定義雖然已經突破了“司法解釋性文件”這個概念本身的含義,顯然比較寬泛,但對考察地方法院發布抽象規范性文件這一做法的確有幫助。筆者于本文中的研究正是基于規范性文件是否對審判產生影響力的角度來展開的,筆者把對審判能夠產生影響力的規范性文件稱為司法業務類規范性文件,其中,司法業務類規范性文件又包括程序性規范文件和實體性規范文件;將純粹是為了法院內部行政事務而不對審判產生影響的規范性文件稱為行政類規范性文件。從實踐情況看,以行政事務類規范性文件影響審判業務的現象越來越多,值得重視。另外,從理論上講,高級人民法院主要的職能還是審判以及通過審判實現層級監督,履行職能的主要形式還應當是裁判文書,而不是制定發布抽象的規范性文件(包括其他的規范性文件),因此,需要將實踐中其發布其他的抽象規范性文件納入視野,才能更好地分析這種現象。

   (二)以G省為例看高級人民法院發布抽象規范性文件的現狀

   基于上述概念的分析,筆者于本文中以G省為例,對G省高級法院2015年至2017年發布的所有重要的抽象的規范性文件都進行了統計和分析,不僅統計了司法業務類規范性文件,還統計了行政事務類規范文件,這是考慮了我國高級人民法院發布抽象規范性文件的現狀。

   G省是我國經濟發達大省,改革開放的程度高,各種類型的糾紛都比較突出,法治的需求比較大,G省高級人民法院行使職權的方式在地方法院的系統中具有典型性,出臺的規范性文件類型多樣,具有代表性。另外,2015年至2017年是推進新一輪司法改革的重要階段,尤其是實施了人、財、物省級統管措施,高級人民法院發布抽象的規范性文件具有明顯的時代特征。考察這三年的情況對于說明高級人民法院的職能在實踐中的轉型和發展具有重要的實踐意義。因此,選擇G省高級人民法院2015年至2017年發布的抽象規范性文件作為考察樣本是有代表性和說服力的。

   根據G省法院年鑒的記載,G省高級人民法院于2015年至2017年三年間共發布重要規范性文件74件,包括行政事務類48件,占比為66.2%,司法業務類26件,占比為33.8%。其中,涉及程序性的抽象規范性文件,共14件,占比為18.9%,涉及處理具體事項的實體性的12件,占比為14.9%。需要說明的是,有的文件是綜合性的,其中既包含著行政性事務,也有程序性的規范,還包含著實體性規則,筆者于本文的統計則是根據規范文件內容的主要方面進行的。從年度的情況來看,G省每年發布的重要的規范性文件的數量基本相當,2015年發布25件,2016年發布28件,2017年21件。從規范性文件的內容來看,2015年發布行政事務類規范性文件18件,占全年的72%,程序性規則的抽象規范性文件2件,占全年的8%,實體性規則的規范性文件5件,占全年的20%;2016年發布行政性事務規范性文件23件,占全年的82.1%,程序性規則的抽象規范性文件4件,占全年的14.3%,實體性規則規范性文件1件,只占全年的3.6%;2017年發布的行政性事務規范性文件7件,占全年的33.3%,涉及程序性規則的抽象規范性文件8件,占全年的38.1%,實體性規則文件6件,占全年的28.6%(以上數據匯總于表1)。

   表一

  

   從統計學的角度看,無論是每年度還是總計,行政事務類規范性文件的數量都占據高級人民法院發布的規范性文件的大部分,實體性規則的抽象規范性文件數量最少,不過,這種類型的規范性正是引起爭議的那一部分

   如前所述,無論是我國《立法法》,還是最高人民法院的文件,都沒有肯定高級人民法院發布司法解釋性文件行為的合法性,但最高人民法院的相關意見中并沒有禁止高級人民法院發布其他規范性文件來指導或影響地方法院對案件的裁判。這說明,該現象和做法的存在有一定的客觀基礎,這也正是雖然多次要求清理,始終沒能清理完畢的客觀原因,因此,需要通過對該做法產生的客觀基礎進行考察,才能提出解決問題的辦法。

  

   二、高級人民法院發布抽象規范性文件的現實因素

  

   應該看到,高級人民法院通過發布抽象規范性文件進行治理有其一定現實因素,這主要表現在以下幾個方面。

   第一,從規范的角度看,由于審級制度限制,高級人民法院不能通過層級審判監督實現法制的統一,而只能通過發布抽象規范性文件來達到這一目標。

   層級審判監督是上級法院對下級法院進行監督,保證法制統一的基本方式,尤其是下級法院對法律理解和適用存在差異時,上級法院可以通過層級審判監督的方式統一法律的適用來保證法制的統一性。然而,由于我國實行兩審終審制,大部分案件經過中級人民法院審理后就完成了終審,高級人民法院一般不能通過個案審理發揮層級審判監督的功能,從而不能完成全省(直轄市、自治區)法制適用的統一性的任務,于是通過發布抽象性的規范性文件實現對法律的統一理解就是有必要的。事實上,如前所述,最高人民法院在其發布的有關文件中也提到要求地方法院發布統一審判標準。

三年來,G省高級人民法院發布的抽象性規范性文件中有11件是涉及實體事項的,占14.9%,比如2015年的《G省高級人民法院關于確定拒不支付勞動報酬案件刑事案件數額標準的通知》《G省高級人民法院關于審理涉卡拉OK場所侵害音像著作權案件的參考意見》《G省高級人民法院關于審理偽卡交易民事案件若干問題的指引》;2017年的《G省高級人民法院<關于常見犯罪的量刑指導意見>實施細則》《G省高級人民法院關于審理勞動爭議案件疑難問題的解答》《G省高級人民法院關于審理建設工程合同糾紛案件疑難問題的解答》。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.zvjsub.live),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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