李伯重:明代后期國家決策機制研究

選擇字號:   本文共閱讀 1527 次 更新時間:2019-11-29 07:49:23

進入專題: 國家決策機制   明代  

李伯重 (進入專欄)  

   內容提要:帝制中國的國家決策機制,在明代發生了重要變化,發展為圣裁、閣議和廷議三種機制并行的復合機制。其中較晚出現的廷議制度,是一種比較公開、公平和公正的新機制,具有近代決策機制的若干重要特征。經過不斷改進,廷議在明代后期日趨完善,在國家決策的形成中作用也日益重要,成為帝制中國國家決策機制發展史上的新事物。然而,由于妥善處理圣裁、閣議和廷議三種機制關系的手段尚未形成,這種復合機制在運行中存在諸多問題,未能發展成為一種更加有效的國家決策機制。

   關 鍵 詞:明代  國家  決策  機制

  

   一 問題的提起

  

   依照傳統的說法,帝制中國的國家決策的主要方式是“宸衷獨斷”。“宸衷”亦稱“圣衷”,是皇帝個人的意志,“獨斷”則是個人作決斷,因此“宸衷獨斷”就是皇帝個人說了算,用晚清小說《孽海花》中的話來說,就是“政體一層,我國數千年來,都是皇上一人獨斷的”。①到了近代,西方的“東方專制主義”(Oriental Despotism)之說傳入,而這種專制制度的核心又是君主掌握絕對權力。②因此自十九世紀末以來,“帝制中國政體為專制政體,一切權力掌握在皇帝手中”的說法,遂成為眾多學者的共識。③特別是明代,更被認為是皇帝專制(或者皇帝獨裁)達到頂峰的時期,④因此明朝的政治也被稱為“皇權政治”。⑤

   到了二十世紀中期,上述共識開始受到質疑。1941年錢穆發表《中國傳統政治與儒家思想》一文,對辛亥革命前后“一輩淺薄躁進者流,誤解革命真義,妄謂中國傳統政治全無是處,盛夸西國政法”的風氣表現出強烈不滿,認為“西人論中國政制,每目之曰專制。國人崇信西土,亦以專制自鄙”。幾年后,他在《中國傳統政治與五權憲法》中指出:“中國雖有君主,然固非君主專制。”⑥1952年,錢穆在“中國歷代政治得失”系列講演中,進一步指出“要研究中國傳統文化,絕不該忽略中國傳統政治。辛亥前后,由于革命宣傳,把秦以后政治傳統,用專制黑暗四字一筆抹殺”;“我們這幾十年來,一般人認為中國從秦漢以來,都是封建政治,或說是皇帝專制,那是和歷史事實不相符合的”。⑦到了二十世紀末,對上述“帝制中國為專制政體,皇帝掌握一切權力”的共識的批評也越來越深入。⑧

   本文也是對此說的一個質疑,但討論的重點不在“皇帝專制”問題本身,而在明代后期的國家決策機制。這里所說的明代后期大致包括16世紀后半期和17世紀前半期,而國家決策機制則指明朝朝廷制定重大決策的機制。之所以選取明代后期,是因為我現在正在作此時期中國社會轉型的研究;之所以選取國家決策機制,則是因為政治制度的變化是社會轉型的一個主要內容,而國家決策機制又是政治制度的核心。因此透過對明代國家決策機制及其變化的研究,可以更好地了解明代后期的社會轉型。

   關于帝制中國國家決策機制的研究,學界已有一些成果,而在其中關于明代國家決策機制的研究成果也相對較多。⑨但是以往的成果多僅就決策機制的一個方面進行分析,而未將決策機制作為一個整體進行研究,也未能將此研究放在更大的歷史背景中進行中外比較。由于這些不足,我們對明代國家決策機制及其特點、歷史地位和可能的未來,都尚未有一個比較全面而且清楚的認識。本文即針對這些不足,在充分利用前人研究成果的基礎上,把明代國家決策機制及其演變做一個比較全面的探討,然后在本文的姊妹篇《16—17世紀中期中英國家決策機制比較研究》中,把明代后期的決策機制與同時期英國的決策機制進行比較,找出二者的異同,并分析這些異同對兩個國家決策機制后來發展所起的作用。

  

   二 決策權:帝制中國國家權力的核心

  

   決策權是國家權力的一部分。國家權力包括哪些?孟德斯鳩在《法意》中說:“無論何等政府,其中皆有三權之分:曰立法之權,曰行政之權,曰刑法之權”,“是故專制之君主,其三權萃于一人”。⑩但是他所說的是近代政府權力的結構。近代以前,這種“三權分立”的權力構架尚未出現。(11)因此近代以前的國家權力主要是行政權,立法權和司法權則是行政權的附庸。行政權又可分為決策權、執行權和監督權。

   帝制中國的國家權力也主要是行政權,且其行政權也主要由執行權、監察權與決策權組成。在理論上,這些權力都掌握在皇帝手中,但是皇帝要依靠臣下去做各種工作,而要他們做工作就要給他們相應的權力,因此皇帝必須“出讓”一部分權力給臣下。那么,皇帝通常會“出讓”哪些權力而自己保留哪些權力呢?

   皇帝“出讓”的權力首先是監察權。因此在帝制中國政治史上,很早就出現了監察權與其他兩種權力(決策權和執行權)的相對分離。明代將唐代建立起來的御史臺三院制度合而為一,統歸于都察院,并創設了負責監察六部的六科給事中制度。都御史與六部平行,合稱七卿,“職專糾劾百司,辯明冤枉,提督各道,為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪、小人構黨、作威福亂政者,劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者,劾。凡學術不正、上書陳言變亂成憲、希進用者,劾。遇朝覲、考察,同吏部司賢否陟黜。大獄重囚會鞫于外朝,偕刑部、大理讞平之。其奉敕內地,拊循外地,各專其敕行事”。十三道監察御史“主察糾內外百司之官邪,或露章面劾,或封章奏劾”。(12)明代都御史的權力比前代御史更大,到了明代中后期甚至皇帝本人也往往成為他們批評的對象。因此到了明代,監察權的獨立性比前代有所增強。

   決策權與執行權的關系比較復雜,因此二者的分離也比較困難。理論上,決策權和執行權都掌握在皇帝手里,但是由于皇帝個人無法承擔這些工作,因此需要助手幫助。明代以前,皇帝的主要助手是丞相。丞相“掌丞天子,助理萬機”;(13)“宰相之職,無所不統”。(14)用漢哀帝的話來說,就是“丞相者,朕之股肱,所與共承宗廟,統理四海,輔朕之不逮,以治天下也。……秉社稷之重,總百僚之任”。(15)由于丞相的這種地位,他不僅可以參加決策,而且在決策中還擁有相當大的權力。(16)因此宰相不僅握有執行權,而且與皇帝分享決策權。(17)

   然而,決策與執行是不同性質的工作,要更加有效行使行政權,必須把二者分開。這兩種工作的分離在秦漢就已顯現,皇帝和宰輔之間大體上存在著一種分工,即前者主導大政方針、后者負責日常政務。這種分工在唐代已經開始制度化,(18)但是在實際運用中分工程度尚不高。到了宋代,主要決策往往仍然是皇帝與宰輔商議而最終定案,雙方在決策過程中是高度“一體化”。(19)由于皇帝與丞相之間的分工不明確,彼此之間的權限有重合之處,使得丞相成為皇帝猜忌和提防的對象。正因如此,明太祖廢了宰相之職。但是廢除宰相之職后,皇帝必須自己來做原先是宰相做的工作,結果是連精力過人的明太祖也感到勞累不堪。他詢問臣下應如何辦,監察御史許士廉等說:

   創制立法,天子之事。既出圣裁,實為典要。但慮陛下日應萬機,勞神太過,臣愚以為宜設三公府,以勛舊大臣為太師、太傅、太保,總率百僚庶務。其大政如封建、發兵、銓選、制禮作樂之類,則奏請裁決,其余常事循制奉行,庶幾臣下絕奸權之患,主上無煩劇之勞。(20)

   明太祖雖然好強,但對此也表示同意。他在《皇明祖訓》里把君臣之間的分工進行了清楚的界定:“今我朝罷丞相,設五府、六部、都察院、通政司、大理寺等署,分理天下庶務,大權一歸朝廷,立法至為詳善。”(21)五府、六部、都察院、通政司、大理寺等“分理天下庶務”,是執行部門,擁有執行權。“大權一歸朝廷”的“大權”,就是決策權。這個權力是“朝廷”獨占的,而“朝廷”就是皇帝。(22)因此,各政府部門只是“分理天下庶務”,執行皇帝的決定。換言之,皇帝只需負責“大政”的決定,其他“常事”則由三公領導百官依照制度處理。這清楚地表明皇帝和百官之間的分工:皇帝負責決策,百官負責執行。

   然而,即使僅只是決策工作,皇帝也必須有輔佐臣僚予以協助。這些輔佐臣僚起先都是皇帝的私人秘書或者顧問,(23)只“參預機務”而“不得平章國事”。(24)然而事情發展總是與皇帝的個人意愿相違。這些臣僚開始是為皇帝決策提供咨詢,逐漸轉變為皇帝決策的主要助手,最后又變成不僅參與決策,而且實施決策的“真宰相”。于是皇帝又不得不繞開他們,任用新的私人秘書或者顧問來協助他決策。由此可見,決策權是皇帝最重要的權力,不容與任何人分享。

   由以上討論可見,決策權是帝制中國國家權力的核心。以西蒙(Herbert Alexander Simon,司馬賀)為代表的決策理論學派認為決策是管理的中心,決策貫徹于管理的各個方面和全部過程,管理就是決策。組織是作為決策者的個人所組成的系統,組織中的領導人的重要職能就是做決策。(25)國家是一種特殊的組織,(26)其領導人最重要的職能也是做決策。在帝制中國,皇帝是國家這個組織的最高負責人。因此皇帝最重要的職能就是對國家大事進行決策,而決策權也是皇帝最重要的權力。

  

   三 如何決策:現代決策機制

  

   帝制中國的國家決策是一種決策活動,而決策活動是現代決策學研究的對象。本文依據決策學的理論和方法,對明代國家決策問題進行研究。

   在今天,人們進行決策,通常是確定了目標后,借助一定的科學手段和方法,從兩個以上的可行方案中,選擇最優方案并付諸實施的過程。明代國家決策的決策者并不懂得使用現代決策理論和方法,因此他們在進行決策時,主要是依靠經驗,其決策活動與現代的決策活動有很大不同。但是盡管如此,就一般情況而言,他們的決策,也并非決策者關在密室里拍拍腦袋就作出的,其決策活動也逃不脫現代決策學所揭示的基本規律,盡管他們通常不是現代決策學所強調的“理性人”,他們的決策活動也常常是違背“理想選擇”的原則進行的。

   下面,就與本題有關的一些現代決策學基本概念做一簡介,然后運用這些概念對明代國家決策機制進行研究。

   從本質上講,決策是人們在改造世界的過程中,尋求并實現某種最優化預定目標的活動。艾伯斯(Henry H.Alber)把決策分為狹義和廣義兩種。就狹義而言,決策就是在幾種行為方案中作出抉擇;而就廣義而言,決策還包括在作出最后抉擇前后所必須作出的一切活動。(27)現在大多數學者比較一致的看法,是《MIT認知科學百科全書》中對“決策”(Decision Making)一詞下的定義:

   決策是從一組備選方案中選擇所偏愛的方案或行動路線的過程,它滲透到生活的各個方面,包括買什么,選舉時投誰的票,找什么工作等等。決策通常涉及外部世界的不確定性,例如天氣會怎么樣,以及與個人偏好的沖突,例如應該獲取更高的薪金還是更多的閑暇?決策過程常常從信息的集聚開始,通過似然率、主觀概率的估計和審議直到選定最終行動。(28)

   在本文中,我們也采納這個定義,由此出發,國家決策,就是國家的決策者從一組備選方案中選擇所偏愛的方案或行動路線的過程。

   2.決策者

黑堯(Michael Hill)在分析現代國家中“誰制定政策”的問題時指出:“政策制定過程中主要的決策主體包括當選的政治家、任命的文官以及能夠介入決策過程的壓力集團代表。……在有關政策過程的研究中,長期以來,一個基本的課題是如何恰當地界定各種決策主體在政策過程中的角色。”在“政策過程”中可能存在著“各種利益集團在政策過程中的影響和交易行為”以及“在國家內部,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源:中華文史論叢

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